Veintitrés provincias y un solo centro.
Argentina reparte la plata como una federación y concentra las oportunidades como un país unitario. Esa contradicción lleva doscientos años sin resolverse.
Rosendo Grobocopatel
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Vengo hablando de federalismo hace bastante. En columnas en Infobae, en charlas, en videos en mis dos canales de YouTube y en cada provincia que recorro. Es un tema que me llama siempre, siempre desde una punta distinta, y nunca me quedaba la sensación de haberlo dicho completo. Así que aproveché esta invitación para intentar lo que me venía faltando: ordenarlo todo junto.
Empiezo por un dato: somos uno de los países más grandes del mundo, con un territorio enorme, y alrededor del 36% de los argentinos vive apretado en el AMBA.
El artículo 1 de la Constitución dice que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal.
El problema es más viejo que el país.
La pelea entre las provincias y el centro empieza antes de que existiéramos como país.
En el Virreinato la caja no la tenía Buenos Aires. La tenía Potosí. Los españoles sacaban plata de las minas y con eso financiaban sus territorios. Cuando nos independizamos ese sistema desapareció y nos quedamos sin autoridad política y sin ninguna distribución económica clara. Había que armar todo de cero. Y ahí Buenos Aires se queda con la aduana y con el único puerto de ultramar.
¿La plata de la aduana era de Buenos Aires o tenía que financiar a todo el país? Toda la historia argentina del siglo XIX es una respuesta a esa pregunta.
Con la caja del lado porteño, las provincias empezaron a cobrar alcabalas, una aduana interna estilo peaje, y con eso bancaban su gobierno y su ejército. Cerradas entre sí, se volvían cada vez menos competitivas y más pobres. A medida que crecía esa autonomía aparecieron los grandes acumuladores de poder y de riqueza: Urquiza, Quiroga, López. El monopolio de la aduana más esos personajes armaron el caldo de cultivo de la historia que conocemos, Buenos Aires contra las provincias. Unitarios, federales, caudillos, Rosas. El resto ya lo sabemos.
Más adelante se sanciona la Constitución del ‘53. Buenos Aires la rechaza durante una década y recién en 1880, con Roca, se federaliza la Ciudad de Buenos Aires y se cierra el mapa político argentino: se nacionalizan las aduanas exteriores, se prohíben las internas, la Nación se queda con una de las grandes fuentes de ingresos y las provincias conservan sus gobiernos, su autonomía y sus impuestos propios.
Recién en 1935 aparece la coparticipación, el intento de resolver todo esto por vía administrativa.
Cómo funciona hoy.
Toda esa historia nos lleva inevitablemente a la situación actual.
Hoy ARCA (yo le sigo diciendo AFIP) recauda impuestos en todo el territorio. La gran mayoría son coparticipables: Ganancias, IVA, impuestos internos. Quedan afuera los aportes y contribuciones a la seguridad social nacional, las retenciones a las exportaciones y los derechos de importación.
Esa caja el año pasado fue de 104 billones de pesos, y se reparte con un 57% que vuelve a las provincias, un 42% que se queda la Nación y un 1% para un fondo de emergencias que después siempre termina usándose para otra cosa.
Ese primer corte ya es todo un debate, pero hoy lo dejo pasar. La pregunta que importa es la otra: cómo se reparte ese 57% entre las provincias, y con qué criterio.
La única vez que hubo un criterio.
En 1973 se sancionó una ley que no era perfecta pero que repartía con parámetros objetivos y verificables.
Devolvía los recursos mirando la cantidad de habitantes y al mismo tiempo compensaba a los que estaban peor. Duró quince años.
La ley que rige hoy se sancionó en 1988 y salió de una negociación entre la Nación y las provincias. ¿Negociación en base a qué? No lo sabemos.
Se sancionó de manera transitoria, para resolver una disputa política del momento, con coeficientes de reparto fijos y la promesa de arreglarlo en la reforma constitucional del ‘94. La Constitución mandó hacer una nueva ley antes del año 1997 y nunca se hizo. Encima se le fueron sumando regímenes especiales arriba.
De toda esa maraña sale que a Córdoba le queda alrededor del 8,3%, a la provincia de Buenos Aires el 22,7% y a Salta el 3,8%.
Buenos Aires es la más perjudicada del reparto. Suena raro para una provincia que se lleva más del 20%, hasta que se mira el otro número: los 17.500.000 habitantes de Buenos Aires son el 38% del país. Medida solo por población, quedó dieciséis puntos corta.
Sacamos una ley sin ningún indicador objetivo y después la dejamos fija durante casi cuatro décadas, sin mirar la evolución de las provincias ni los movimientos migratorios.
Lo lógico sería revisarla cada cinco o diez años. Neuquén, con Vaca Muerta, tiene hoy otro contexto, otras necesidades y otras posibilidades de las que tenía en los ‘80. Y así con todas.
La solidaridad que no existe.
Se cree que la coparticipación tiene un criterio de solidaridad, que las provincias ricas redistribuyen hacia las pobres. Así funciona en la mayoría de las federaciones del mundo, incluidas Canadá y Australia, que son los exponentes.
Acá no.
Si cruzamos la coparticipación per cápita que recibe cada provincia contra su producto bruto geográfico per cápita, un sistema solidario debería mostrar algo bastante simple: a menor desarrollo, mayores transferencias.
Lo que aparece es otra cosa. Misiones tiene apenas 6% más de Producto Bruto Geográfico (PBG) per cápita que Formosa, y un formoseño recibió 3,4 millones de pesos contra 1,5 millones de un misionero. Tierra del Fuego tiene casi 200% más de PBG per cápita que Buenos Aires y es la que más recibe del país: 3,7 millones por fueguino, un 370% más que un bonaerense.
Santa Cruz es tres veces más rica que Jujuy y recibe 34% más de coparticipación per cápita.
Raro.
¿Quieren más? Además de la coparticipación federal existen 23 regímenes de coparticipación provinciales, que definen cómo cada gobernador reparte sus ingresos con sus municipios. Las 23 provincias argentinas usan criterios objetivos: población, densidad, brecha de desarrollo, recursos propios municipales. Si todos coinciden en que hay que hacerlo así con la plata propia, la pregunta se contesta sola.
Los dos gobernadores
Repartir mal es una parte del problema. La otra es qué tipo de gobiernos construye este reparto.
Imaginemos dos gobernadores. El primero quiere gastar más y para hacerlo tiene que subirle los impuestos a la gente de su provincia: los mira a la cara, les explica para qué necesita la plata, les cobra y después rinde cuentas.
El segundo también quiere gastar más, pero no necesita cobrarle nada a nadie, porque todos los meses le llega una transferencia automática desde la Nación.
¿Cuál de los dos tiene más incentivos para gobernar bien?
Acá aparece el concepto que ordena todo lo demás: la correspondencia fiscal. En una democracia sana, el que decide gastar asume al menos una parte del costo político de recaudar.
Porque cuando pagás impuestos, exigís. Preguntás por qué la ruta está hecha pelota, por qué el hospital no tiene insumos, por qué la escuela se cae a pedazos. Cuando la plata llega de arriba, esa ecuación se rompe.
Esto -obviamente- no lo digo ni descubrí yo, Carlos Gervasoni (que vino a mi canal) estudió el fenómeno y su tesis es que en varias provincias la coparticipación funciona como una renta externa.
El gobernador recibe una cantidad enorme de recursos sin depender de los impuestos de sus ciudadanos, y cuando el gobierno no necesita la plata de su población, la población pierde su principal herramienta para exigirle. Tenemos, por más loco que suene, una especie de estado rentista.
Obviamente la teoría no retrata la realidad de todas las provincias. Pero nos acerca.
La mitad del problema que no se mira.
La gente se muda a donde hay educación, servicios y buen clima, pero por encima de todo se muda a donde hay trabajo. La economía explica gran parte de cómo nos ordenamos en el mapa.
A partir del 30, con la Gran Depresión y el proteccionismo global, se cayó el modelo agroexportador y apareció la industrialización por sustitución de importaciones. La gente empezó a mudarse a Buenos Aires a trabajar en las fábricas, y cuanta más gente venía, más movimiento económico se generaba y más servicios aparecían.
El efecto demográfico es brutal: en el censo de 1869 el conurbano prácticamente no existía y en la Ciudad de Buenos Aires vivía cerca del 10% del país; en 1947 ese 10% ya era el 30%; hoy casi el 40% está en el AMBA.
La industria sustitutiva necesita estar en los grandes centros urbanos, y eso en sí mismo no está mal. Lo que está mal es haber destinado ochenta años de esfuerzo y de plata a un sistema que nunca terminó de despegar y que además impide desarrollar el resto del país.
¿De qué sirve mandarle plata a los gobernadores si al mismo tiempo le cortamos las piernas al desarrollo del sector privado de sus provincias?
Ahí están nuestras grandes incoherencias. Nos quedamos en un ni fu ni fa: federales y unitarios, industriales y agroexportadores.
Qué hay que hacer.
Por más viejo y más grande que sea el problema, se puede resolver.
La solución de fondo es sancionar una nueva ley de coparticipación, con criterios claros, objetivos y actualizables, que además premie el esfuerzo recaudatorio provincial.
Para eso hay que convencer a diputados, senadores y legisladores de todo el país de aprobar algo que en el corto plazo perjudica a algunos y en el largo plazo nos vuelve más productivos a todos. No es fácil, pero es lo que hay que hacer.
La evidencia de estas cuatro décadas también es clara: más transferencias no significa más desarrollo. Si las oportunidades productivas siguen concentradas en el AMBA, el interior va a seguir castigado aunque las arcas provinciales estén llenas.
El desarrollo lo crea el sector privado, con oportunidades reales de negocio, en conjunto con el sector público. Y todos los caminos llevan a lo mismo: ordenar la macro.
Argentina nunca terminó de armar su modelo económico ni su política de Estado, y por eso arrastramos problemas que ya deberían estar resueltos hace décadas.
Hay muchísimo por hacer a lo largo y ancho del país: exportar más energía desde Neuquén, promover el turismo mendocino, fomentar el litio y la industria del conocimiento en Jujuy, la forestal y la yerbatera en Corrientes.
Por eso hay que empujar medidas federales como el RIGI (aunque no sea perfecta). Buena parte de esas inversiones son mineras y generan trabajo y desarrollo en Salta, San Juan y Santa Cruz. Lo mejor de ese tipo de medidas es que pueden “desconurbanizarnos”: si una minera desarrolla Salta, Salta va a salir a pedirle gente a Buenos Aires, y los flujos migratorios internos pueden darse vuelta.
Falta también algo que no se arregla con una ley. Hay que romper con la baja autoestima del interior.
Muchas provincias no creen poder ofrecer calidad a sus ciudadanos, entonces directamente no lo intentan. Mendoza desarrolló la vitivinicultura, Córdoba la automotriz, Santa Fe la agroindustria.
Ninguna de esas cosas salió de una orden del gobierno nacional. Salieron de élites locales que se hicieron las preguntas correctas y armaron un proyecto propio.
Hay muchas Argentinas.
No tenemos por qué resignarnos a vivir sin mirar el horizonte.