Coparticipación federal: volver a discutir cómo repartimos.
Las provincias cambian, pero la forma en que se reparten los recursos entre ellas, no. Volver a discutir la coparticipación es discutir qué federalismo queremos.
Matías Surt
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En todo Estado federal existe una tensión inevitable entre dos dimensiones de la organización fiscal: quién recauda los impuestos y quién ejecuta el gasto. Argentina no es una excepción. Tampoco lo son Brasil, Canadá o Australia. En todos estos países, una parte importante de la recaudación, por motivos de eficiencia recaudatoria, se concentra en el nivel nacional, mientras que los gobiernos subnacionales —provincias, estados o territorios— tienen a su cargo una porción relevante del gasto público, desde educación y salud hasta seguridad e infraestructura.
Los sistemas de coparticipación o transferencias surgen, en buena medida, para resolver ese desfasaje. Pero también cumplen una función redistributiva: compensar las diferencias de capacidad fiscal que pueden existir dentro de un mismo país. Una provincia rica, densamente poblada y con una base tributaria amplia puede financiar servicios públicos de una manera que difícilmente pueda hacer una provincia pequeña o con una estructura productiva menos desarrollada.
Detrás de cualquier régimen de coparticipación existen dos grandes preguntas sobre la distribución de recursos. La primera es cuánto de los recursos recaudados debe permanecer en manos del gobierno nacional o federal y cuánto debe distribuirse a las provincias. Es lo que en Argentina conocemos como distribución primaria. La segunda es cómo se reparte ese dinero correspondiente a las provincias entre ellas; la distribución secundaria. Y es esta la que, en Argentina y desde finales de los años 80, exige una discusión profunda.
El problema del régimen argentino no es que algunas provincias reciban más recursos que otras; en cualquier sistema federal eso suele ocurrir. El problema es que esas diferencias alcanzan magnitudes impresionantes y, fundamentalmente, que resulta imposible explicar por qué cada provincia recibe lo que recibe.
Los coeficientes de distribución secundaria de la Ley 23.548, sancionada en 1988 como un régimen transitorio que se volvió permanente y está vigente al día de hoy, no responden a una fórmula basada en indicadores objetivos y actualizables. No dependen de la población, la pobreza, la capacidad tributaria, las necesidades de gasto, la superficie, la dispersión poblacional o el costo relativo de prestar servicios públicos. Nada. Son, esencialmente, el resultado de acuerdos políticos cristalizados en porcentajes que permanecieron congelados durante décadas.
Esto genera una anomalía difícil de justificar. Las provincias cambian: crece su población, se modifica su estructura productiva, descubren nuevos recursos naturales, aumenta o disminuye su nivel de desarrollo, aparecen nuevas demandas de infraestructura y cambian sus necesidades fiscales. Sin embargo, los coeficientes permanecen inalterados.
El resultado es que dos ciudadanos argentinos con necesidades similares pueden encontrarse frente a capacidades fiscales provinciales muy diferentes simplemente por vivir a uno u otro lado de una frontera provincial. Y esas diferencias no necesariamente responden a una decisión deliberada y transparente de redistribuir recursos desde las jurisdicciones de mayor capacidad económica hacia las de menor capacidad.
Esto último es particularmente importante. Podría argumentarse que las diferencias de recursos por habitante son defendibles si constituyen el resultado de un mecanismo progresivo: las provincias más ricas aportan relativamente más y las más pobres reciben relativamente más, buscando garantizar niveles razonablemente equivalentes de servicios públicos en todo el territorio.
Pero el régimen argentino ni siquiera cumple consistentemente con esa lógica. No sólo redistribuye: redistribuye de una manera difícil de explicar. Hay provincias relativamente pobres que no aparecen especialmente favorecidas y provincias de ingresos altos que reciben transferencias por habitante superiores a las que un criterio estrictamente redistributivo justificaría.
Por ejemplo, un formoseño recibió el año pasado unos 3,4 millones de pesos por coparticipación, mientras que un misionero que tiene apenas 6% más de PBG per cápita (una aproximación del nivel de desarrollo) recibió 1,5 millones: ¡un 55% menos!
Al mismo tiempo, Tierra del Fuego, que tiene un PBG per cápita casi 200% superior al de la provincia de Buenos Aires, es la que más coparticipación per cápita recibe: con 3,7 millones de pesos por fueguino, recibió un 370% más que un bonaerense. Santa Cruz es tres veces más rica que Jujuy y recibe 34% más de ingresos per cápita coparticipados.
El problema, entonces, no es la redistribución. Es la ausencia de una regla comprensible detrás de ella.
Argentina debería avanzar hacia un régimen de distribución secundaria basado en parámetros objetivos, transparentes y periódicamente actualizables. De hecho, la coparticipación previa a la de 1988 era considerablemente superior a la actual.
La experiencia de federaciones como Canadá o Australia muestra que es posible construir mecanismos de igualación fiscal sobre una idea conceptualmente sencilla: ciudadanos con necesidades semejantes deberían poder acceder a niveles razonablemente comparables de servicios públicos, aun cuando vivan en jurisdicciones con capacidades económicas diferentes.
Esto no significa repartir los recursos exclusivamente según la población. Si así fuera, prácticamente desaparecería la función redistributiva del federalismo fiscal. Una provincia con bajos ingresos, población dispersa o costos elevados de prestación puede necesitar más recursos por habitante para brindar un determinado nivel de educación, salud o seguridad.
Una fórmula razonable debería combinar distintos elementos. El criterio devolutivo, considerando la población, debería ser central. Complementado por indicadores que aproximen las necesidades fiscales de cada jurisdicción y por alguna medida de su capacidad para generar recursos propios.
La lógica debería ser transparente: quien tiene mayores necesidades y menor capacidad fiscal recibe relativamente más; quien posee mayor capacidad para financiar sus propios servicios recibe relativamente menos. Y cuando cambian las condiciones económicas, sociales o demográficas de una provincia, también debe cambiar gradualmente su participación. Eso permitiría transformar la coparticipación en un sistema de igualación fiscal.
Pero existe una advertencia fundamental. Un sistema redistributivo mal diseñado puede generar incentivos perversos. Si una provincia sabe que una menor recaudación propia será automáticamente compensada con mayores transferencias nacionales, el sistema puede terminar premiando la falta de esfuerzo recaudatorio y una mala administración. Del mismo modo, si determinados resultados económicos o sociales negativos generan automáticamente mayores transferencias, puede reducirse el incentivo de los gobiernos provinciales para corregirlos. La solidaridad federal no debería generar incentivos perversos.
Por eso es importante distinguir entre capacidad fiscal y recaudación efectiva. No debería recibir más una provincia simplemente porque decidió recaudar o fiscalizar menos. Lo relevante debería ser cuánto podría razonablemente recaudar dadas su estructura económica y sus bases imponibles. De esa manera, dos provincias con capacidades económicas semejantes deberían recibir un tratamiento comparable, aunque una de ellas realice un esfuerzo tributario considerablemente menor.
Algo similar ocurre con el gasto. Reconocer que existen provincias donde resulta objetivamente más costoso brindar determinados servicios no implica financiar cualquier nivel de gasto observado. De lo contrario, un sistema pensado para compensar desigualdades podría terminar financiando ineficiencias. La clave consiste en igualar oportunidades fiscales, no resultados derivados de las decisiones de cada gobierno.
La Constitución de 1994 estableció que un nuevo régimen de coparticipación debía sancionarse antes de finalizar 1996. Tres décadas después, esa tarea continúa pendiente.
La dificultad política es evidente. Modificar la distribución secundaria implica necesariamente alterar recursos entre provincias y, por lo tanto, generar ganadores y perdedores. Ningún gobernador está dispuesto a ceder fácilmente una participación que considera adquirida, incluso cuando resulte difícil justificarla. Pero que una reforma sea políticamente compleja no vuelve razonable al sistema vigente.
Argentina necesita reemplazar una distribución basada fundamentalmente en coeficientes históricos por otra sustentada en criterios objetivos, transparentes y dinámicos.
La discusión sobre coparticipación suele reducirse a cuánto recibe cada provincia. La pregunta verdaderamente importante es otra: ¿por qué recibe esa cantidad?
Un buen sistema federal debería poder responderla con una fórmula, con datos públicos y con una lógica económica y redistributiva comprensible para cualquier ciudadano. Hoy, Argentina no puede hacerlo.